来源：中国经济信息杂志 文/张乐

为了加快地方政府债券的发行使用进度，保障重点项目的资金需求，使财政政策更为积极，2018年12月底召开的第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议决定：在2019年3月份全国人民代表大会批准当年地方政府债务限额之前，授权国务院提前下达2019年地方政府新增一般债务限额5800亿元、新增专项债务限额8100亿元，合计13900亿元；授权国务院在2019年以后年度，在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达下一年度新增地方政府债务限额（包括一般债务限额和专项债务限额）。授权期限为2019年1月1日至2022年12月31日。

增加专项债规模

据中诚信国际年度报告，2018年地方债共发行41651.68亿元，其中专项债19463.11亿元，一般债22188.56亿元；新增地方债21706.94亿元，置换和再融资债券19944.73亿元。2018年上半年新增专项债规模仅为412.22亿元，下半年发行13115.10亿元。

中国社会科学院财经战略研究院财政研究室副主任何代欣在接受《中国经济信息》记者采访时表示，2018年地方政府债券的发行规模和进度较往年都有大幅度的增长，这说明地方政府债务的发行机制正在逐步建立，且建成的速度在加快。2019年提前下发部分地方债新增发行限额，一方面是因为地方政府债务需求在增加，另一方面是为建立一个通畅、匀速的地方政府债务发行机制所做的努力。

上海财经大学公共政策与治理研究院副院长郑春荣教授在接受《中国经济信息》记者采访时表示，“国务院提前下达部分地方政府新增债务限额，有利于地方政府可以更早融资，推进基础设施项目建设；以往1月和2月都不发债，把债券集中在年中发行，现在提前下达限额，有利于债券发行更加平稳。”

何代欣认为，2019年地方政府一般债和专项债的发行在规模上可能还要扩大。无论是从基层政策还是从化解地方政府债务风险考虑，短时间内以一定的规模换取一定的时间空间是需要的。

2018年底的中央经济工作会议要求，2019年实施积极的财政政策，要较大幅度增加地方政府专项债券规模，支持重大在建项目建设和补短板，更好发挥专项债对稳投资、促消费的重要作用。

时间进度方面，2019年1月9日，国务院常务会议决定，对已经全国人大授权提前下达的1.39万亿元地方债要尽快启动发行。抓紧确定全年专项债分配方案，力争9月底前基本发行完毕。更好发挥专项债对当前稳投资促消费的重要作用。

资金投向方面，2019年1月10日，财政部部长刘昆表示，在加强地方债发行管理方面，要妥善安排资金投向，要求各地将提前下达的2019年部分新增地方政府债券资金，依法用于公益性资本支出，重点支持国家重大战略，落实易地扶贫搬迁、贫困地区特别是“三区三州”等深度贫困地区基础设施、污染防治、棚户区改造等党中央、国务院重大决策部署，推进重大铁路项目、高速公路、重大水利工程、乡村振兴、生态环保、城镇基础设施、农村基础设施等方面公益性基础设施建设。

在国务院提前下达部分地方政府新增债务限额后，2019年1月14日，新疆维吾尔自治区财政厅发布“2019年新疆维吾尔自治区政府一般债券（一期）信息披露文件”，拟发行10年期100亿元的新增一般债券，募集资金主要用于脱贫攻坚、公共安全、农林水利、市政建设等重大项目建设支出。1月15日，河南省财政厅发布了相关信息披露文件，拟发行3年期165亿元的新增一般债券，主要用于学校、交通、环保扶贫等公益性建设项目，3年期9.4亿元、5年期113.34亿元土地储备专项债券，5年期139亿元棚改专项债券和3年期2.11亿元、5年期11.39亿元区域医疗专项债券。继新疆和河南，其他地方也在为发行地方政府债做准备。

相关专家告诉记者，在经济下行期，鼓励地方政府发债能更好发挥积极的财政政策作用，稳定经济增长。同时，地方政府发行债券要结合各个地方的实际情况，从实际需求出发，将发债募集到的资金用于真正有需求、有效率的项目。

严控隐性债务风险

《预算法》规定，地方政府只能通过发行地方政府债券形式举借债务，除此之外不得以其他任何方式举借债务。在地方政府专项债规模加大的同时，规范专项债管理、落实偿还责任、严控地方政府隐性债务风险也显得尤为重要。

2018年财政部通报多起地方政府违法违规举债担保问责案例，涉及违法违规举债手段包括以公益性资产作为租赁物融资，为信托产品出具担保承诺函，借地方政府融资平台公司、政府购买服务名义、建设-移交（BT）模式举债，融资租赁公司、信托公司、银行等金融机构则违法违规提供融资支持。相关地方政府及时问责违法违规举债担保行为，对严格规范政府举债行为、防范地方债务风险具有积极意义。

2018年底的中央经济工作会议明确，打好防范化解重大风险攻坚战，要坚持结构性去杠杆的基本思路，防范金融市场异常波动和共振，稳妥处理地方政府债务风险。做到坚定、可控、有序、适度。

2019年1月15日，国新办举行落实中央经济工作会议精神新闻发布会，财政部部长助理许宏才表示，要在发挥政府规范举债积极作用的同时，进一步规范债务管理，严格控制地方政府隐性债务风险，前门开大了，堵后门要更严。一是严格落实地方政府债务限额管理和预算管理，强化法定预算约束，主动接受人大和社会监督。二是严禁地方政府违法违规或变相举债，强化监督问责，完善政绩考核体系，做到终身问责，倒查责任。三是完善专项债务限额规模全额管理，规范专项债券发行使用，落实偿还责任，健全专项债券风险防控机制。四是督促地方落实地方政府债务信息公开要求，稳步推进地方政府债务“阳光化”。

何代欣认为，2019年严控地方政府隐性债务的工作会继续加强，继续深化中央经济工作会议所讲的“开前门、堵后门”的战略部署，把地方政府隐形债务风险控制到最低。“要解决地方政府隐形债务，短期是要舒缓现有的债务负担给地方政府运行带来的压力，这可以通过债务的发行和置换来解决。长期是要解决体制上的一些问题，如财政事权与支出责任划分的问题，这些问题可能会在今年得到进一步的推进。

完善运行机制

地方债市场存在交易占比过低、持有机构单一、债券评级结果不能真实反映地方政府间的信用差别等问题。对此，一些地方债发行和监管政策在不断推出实施时，也突出了完善地方债的运行机制这一主题。

2018年3月《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》首次提出完善地方政府债券本金偿还机制，提出在按照市场化原则和保障债权人合法权益的前提下，通过建立健全“举债必问效、无效必问责”的资金绩效管理机制以及允许地方政府债券约定到期偿还、提前偿还、分年偿还等做法，避免偿债资金闲置，防范资金挪用，提高资金使用效率。

2018年5月8日，财政部发布《关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》，延续规范地方债务管理、开好“前门”、提升地方债市场化水平的总体思路，进一步要求地方财政部门不得在地方政府债券发行中通过“指导投标、商定利率”等方式干预地方政府债券发行定价，要求合理设置地方政府债券期限结构并完善地方政府债券信用评级和信息披露机制等。

2018年8月14日，财政部国库司发布《关于做好地方政府专项债券发行工作的意见》，又强调从债券发行程序、债券信息披露流程、专项债券资金拨付使用速度等方面上进一步提升地方专项债券发行市场化水平。

2018年11月15日，央行、财政部和银保监会联合发布《关于在全国银行间债券市场开展地方政府债券柜台业务的通知》，允许居民通过银行柜台购买地方政府债券。地方政府债成为继记账式国债、政策性银行债券和国家开发银行债券后，央行放开的可开展银行间债券市场柜台业务的又一品种。《通知》鼓励地方政府债券优先面向当地投资者发售和交易，也有利于进一步强化投资人监督，健全市场约束机制。

2018年12月29日，财政部对外发布《地方政府债务信息公开办法（试行）》的通知，要求从2019年1月1日起，地方政府按照“谁制作、谁负责、谁公开”等原则做好地方债信息公开工作，进一步明确地方政府债务预决算、债券发行安排、新增债券发行、再融资债券发行、债券存续期、违法违规情形、债券重大事项、债券资金调整用途等信息公开的要求，加强地方政府债券发行市场化、规范化，为2019年地方债提前发行做好准备工作。

将往何处走

郑春荣告诉记者，地方债的交易量较小主要与其持有者结构有关，截至2018年12月底，商业银行持有的地方政府债券比重高达86.64%，其中大部分又由全国性商业银行持有。由于商业银行的资金成本较低，投资渠道不多，偏好投资有免税待遇且投资风险极小的地方政府债券，因此往往持有到期，交易意愿不强。

“目前地方政府债券的持有者结构过于集中的问题，在很大程度是由于债券置换造成的，导致商业银行和政策性银行的持有较高。随着市场化发债的推进以及置换债券的到期，这种过于集中的持有者结构将会有所缓解。”郑春荣进一步表示，“我认为应该提高地方政府债券的单笔发行量。目前地方政府债券的发行次数较多，但每次发行数量不大，券种数量过多，可以适当归并一下。”

何代欣认为，地方政府债务要真正建立起自己的一套市场化机制，无论是价格机制还是数量机制，都需要来自多方的支持，还有大量的准备工作要做，如地方政府债务的信用评级。地方本级财政、政府的信用评级，以及上级财政、政府的担保评级都需要纳入其中，不仅需要市场化机构进行公开、公正的评价，更重要的是需要公开透明的政府财务信息供市场参考和选择。

郑春荣表示，债券市场的定价机制已初步显现。一方面，从债券发行利率来看，针对特定项目自求平衡的专项债券要略高于同期发行的普通专项债券，反映了偿债责任对发行利率存在影响。而另一方面，债券发行利率还未能完全反映债券的风险差异，例如，土地储备专项债券、棚户区改造专项债等均为项目自求平衡的专项债券，但债券保障倍数对债券发行利率的影响尚不明显，利率差异不大，反映了债券市场投资者对项目自身的风险程度还不够重视。

银河证券首席经济学家刘锋在接受《中国经济信息》记者采访时表示，除了要推动建立地方政府债券的市场化发行制度和信用评级体系、完善市场化定价和信用风险管理机制，还要多方面提升地方债市场流动性：可通过地方政府债券税收优惠政策吸引长期资金诸如社会保险基金、企业年金、职业年金、商业保险资金等；可调整风险资本权重来缓解商业银行持有地方债的流动性压力；可开发如地方债ETF等金融产品和其它金融创新工具，提高资本市场的效率和价格发现功能。